Em Setembro de 1912 ocorreu a primeira tentativa de criação de um arquivo com os dados de identificação dos cidadãos, recorrendo ao saber científico e às técnicas utilizadas na identificação criminal.

O ministro do Fomento, Aurélio da Costa Ferreira, institui a carteira de identidade para todos os funcionários públicos dos ministérios e das direcções-gerais.  

No documento deveriam figurar as impressões digitais dos cinco dedos da mão direita, sinais particulares e uma fotografia, mas foram poucos os funcionários que requisitaram a referida carteira.  

Na sessão da Câmara dos Deputados de 5 de Dezembro, Alfredo Ladeira explicava que a carteira profissional "veio criar uma certa agitação na classe operária, porque, à primeira vista, parece que são observados, cientificamente, como criminosos". Em 1918, foi criado o Arquivo de Identificação de Lisboa, em substituição do Arquivo Central de Identificação e Estatística Criminal e começou a fazer-se a identificação civil.  

B. I. nasceu em 1919 

Apesar de a primeira tentativa ter fracassado, em 1919 é instituída a figura do bilhete de identidade. O decreto-lei nº 5266, de 16 de Março, estipulava a obrigatoriedade de um bilhete de identidade para "todas as pessoas (...) que fossem nomeadas para algum cargo público civil em Lisboa".  

Para as restantes, de ambos os sexos, era facultativo. O documento tinha quatro páginas, nas quais eram inscritos o nome, filiação, naturalidade, data de nascimento e profissão do requerente, bem como quaisquer sinais físicos particulares, uma fotografia, a impressão digital e a assinatura (se soubesse escrever).  

Cabia ao funcionário preencher gratuitamente o impresso. Caso existissem dúvidas quanto à identidade do requerente, este teria de fazer-se acompanhar de "duas testemunhas idóneas e apresentar certidão do registo do nascimento, ou outro documento autêntico, donde conste a sua naturalidade, idade e filiação". O bilhete de identidade tinha o custo de um escudo.  

O decreto nº 12202, de 21 de Agosto de 1926, reorganizou os serviços do Arquivo de Identificação, regulou a emissão do bilhete de identidade, alargando o leque de situações em que este era exigido, e estabeleceu as vantagens que seus portadores teriam sempre que se apresentavam num cartório ou repartição pública.  

De acordo com a lei, a posse do bilhete de identidade era obrigatório para o exercício de qualquer emprego público, com excepção do de juiz, funcionário dos distritos de paz, regedor de freguesia e funcionário que exercesse gratuitamente funções junto das tutorias, para a concessão de passaportes (excepto os diplomáticos), de licenças de caça e de uso e porte de armas, para os mancebos em idade militar e para os nubentes.  

Identificação para todos

No ano seguinte, além das situações atrás referidas, o bilhete de identidade passou a ser obrigatório para o exercício de qualquer profissão e para a matrícula em qualquer estabelecimento de ensino secundário - compreendendo os institutos comerciais e industriais - e universidades - incluindo os institutos superiores Técnico, de Comércio e de Agronomia ou outros congéneres.

Ainda em 1927, os serviços de identificação civil foram distribuídos por três arquivos, com sede em Lisboa, Porto e Coimbra. A sua área de jurisdição coincidia com a dos Tribunais da Relação de Lisboa, Porto e Coimbra.

O pedido de bilhete de identidade por quem residia fora desses distritos era feito exclusivamente aos oficiais da repartição do Registo Civil, que enviavam para o Arquivo Central de Identificação Criminal um boletim dactiloscópio contendo as dez impressões digitais do interessado.

A criação dos Arquivos de Identificação e do bilhete de identidade suscitou desconfianças, de início. Algumas vozes consideravam que visava apenas o controlo dos cidadãos por parte do Estado.

Em "A estatística do corpo: antropologia física e antropometria na alvorada do século XX", Nuno Luís Madureira, investigador do ISCTE defende que o B. I. "liga o cidadão ao Estado, mas liga também os cidadãos entre si".